IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi:
n. 3246\2001 Reg. Gen., proposta da Catarci Francesco, Andrea
Oliva, Gianluca Iosca, Andrea Mencarelli, Paolo Valerio, Alessandro
Canali, Santonastaso Maria Chiara, Emma Cascella, Sabrina Belloni,
Primula Venditti, Paolo Guidi, Serafino Conforti, Fabio D'Aquino,
Nicola Monticelli, Angelo Sebastio, Simona Vocaturo, Giuseppe Di
Tuoro, Antonia Rasile, Elvira Lavecchia, Giuseppe Maffeo, Gianfranco
Santojanni, Sabina Gisolfi, Francesco Vitiello, Paola Gervasio,
Alessandro Martini, Cesare Vocaturo, Simone Antonio Castelnuovo,
Paola Antonelli, Claudia Antonelli, Luca Domenici, Lorenzo De Menna,
Andrea Vecchio Verderame, Federico Mazza, Alessandro Di Zillo, Carlo
Filadoro, Mariano D'Amelio, Raffaella Santoro, Elettra Bruno, Sergio
Fantozzi, Marzia Pasanisi, Alessia Bianchi, Paola Acquarelli,
Simonetta Pascali, Maria Federica Bonito, Giulia Bonito, Alessandra
De Biasi, Maria Acquaviva, Natale Ferrara, Gabriele Aversano,
Francesco Vangi, Marciano Schettino, Maria Antonietta Schettino,
Luigi Ferdinando Nazzaro, Dimitri Gentili, Stefania Bevilacqua,
Manuela Patrizia Cappelli, Wanda Finelli, Emma Cammarota, Pierluigi
d'Acunto, Mafia Paola Pulella, Guseppina Capuano, Fulvia Todisco,
Salvatore D'Agostino, Attilia Feleppa, Maria Greco, Aldo Verro,
Massimo Dalla Libera, Angelo Sebastio, Maria Laura Ventura, Paola
Comotto, Luigi Salomone, Donato Narciso, Olga Marotta, Mariano
Augello, Gianpiero De Luca, Annalisa Alongi, Isabella Farina, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppina Schettino;
n. 11339\2001 Reg. Gen., proposto da Magarelli Giuseppe,
rappresentato e difeso da se' medesimo;
n. 11340\2001 Reg. Gen., proposto da Pepoli Walter,
rapprsentato e difeso dall'avv. Alessandra Cursi;
n. 11603\2001 Reg. Gen., proposto da Chiarini Lorenzo,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Mauro Poli ed Emanuela Pastore
Stocchi;
n. 10988\2003 Reg. Gen., proposto da Ventura Jacopo Angelo,
rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Colacino;
n. 11898\2003 Reg. Gen., proposto da Clini Alessandro,
rappresentato e difeso dall'avv. Sergio Baccherini;
Tutti contro i1 Ministero della giustizia, in persona del
Ministro pro tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato e nei confronti rispettivamente, di Brunella Caiazza (il
primo ricorso), Vincenzo Lagioia (il secondo), Gregorio Gennari (il
terzo), Antonella Domenicali (il quarto), Anna Terziroli (il quinto)
e Mirella Tosoni (l'ultimo), non costituiti in giudizio; peer
l'annullamento;
il primo ricorso:
dell'art. 5 del bando del concorso a duecento posti di notaio
indetto con decreto del Direttore generale degli affari civili e
libere professioni del Ministero della giustizia del 29 dicembre del
2000, pubblicato nel1a Gazzetta Ufficiale del 9 gennaio del 2002; del
regolamento di attuazione della legge n. 328 del 1995 emesso con d.m.
24 febbraio 1997 n 47 (e successive modifiche);
i suoi motivi aggiunti:
della mancata ammissione degli interessati alle prove
scritte dello stesso concorso in dipendenza dell'esito negativo della
loro prova di preselezione, nonche' della graduatoria dei candidati
che hanno partecipato a quest'ultima;
il secondo, il terzo ed il quarto ricorso:
analogamente, della mancata ammissione dei rispettivi
ricorrenti alle stesse prove scritte, in dipendenza dell'esito
negativo della loro prova di preselezione, nonche' della graduatoria
dei candidati che hanno partecipato alla medesima; degli atti
presupposti e connessi, ed in particolare del relativo bando di
concorso, ed altresi' del regolamento di attuazione della legge
n. 238 del 1995 emesso con d.m. 24 febbraio 1997, n 47 (e succ.
modif.);
gli ultimi due ricorsi:
della mancata ammissione dei rispettivi ricorrenti alle
prove scritte del successivo concorso a duecento posti di notaio
indetto con decreto del Direttore generale della giustizia civile,
del Ministero della giustizia del 20 dicembre del 2002, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del seguente giorno 31, in dipendenza
dell'esito negativo della loro prova di preselezione, nonche' della
graduatoria dei candidati che hanno partecipato a quest'ultima; ed
altresi', l'ultimo ricorso per la condanna al risarcimento del danno,
in forma specifica o in subordine per equivalente, cagionato dal
Ministero della giustizia al ricorrente.
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Vista la memoria presentata da parte ricorrente a sostegno del
ricorso n. 3246/2001, nonche' quelle presentate dall'amministrazione
in resistenza ai ricorsi nn. 11340/2001, 10988/2003 e 11898/2003;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 26 maggio 2004, il relatore ed
altresi' gli avv.ti Schettino e Pastore Stocchi, nonche' l'avvocato
dello Stato Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
e D i r i t t o Con il ricorso n. 3246/2001 i dottori Francesco
Catarci ed altri (come da elenco allegato) impugnavano il bando,
pubblicato in data 9 gennaio 2001, del concorso a duecento posti di
notaio che era stato indetto con decreto dirigenziale del 29 dicembre
2000, avverrsando specificamente le previsioni dell'art. 5 del bando,
concernente le modalita' di svolgimento della relativa prova di
preselezione.
Gli interessati, che permettevano di avere presentato domanda di
partecipazione a tale concorso, e soggiungevano che l'articolo da
loro contestato non differiva, nella sostanza, dal corrispondente
articolo del precedente omologo bando, deducevano l'invalidita' della
previsione impugnata principalmente a cagione dell'illegittimita'
dell'art. 1 della legge 26 luglio 1995, n. 328, istitutivo della
preselezione informatica per l'accesso alle prove scritte del
concorso notarile, per violazione degli artt. 3, 4 e 97 della
Costituzione.
Nel ricorso venivano dedotti profili di illegittimita'
costituzionale che possono essere cosi' sunteggiati. La preselezione
informatica comprometterebbe una seria e ragionevole selezione,
trattandosi di un sistema per sua natura inidoneo a dimostrare
l'effettiva preparazione dei candidati e contrario al buon andamento
dell'amministrazione, e come tale in conflitto con l'art. 97 della
Carta, anche perche' le sue finalita', di natura organizzativa,
interferirebbero negativamente con l'opera di verifica della
preparazione dei candidati; il limite numerico previsto
dall'art. 5-ter, comma 3, inserito nella legge n. 89 del 16 febbraio
1913 dall'art. 1 della legge n. 328 del 1995, che stabilisce che «e'
ammesso a sostenere te prove scritte un numero di candidati pari a
cinque volte i posti messi a concorso», in contrasto con l'art. 97
della Costituzione, introdurrebbe un criterio apodittico di riduzione
dei candidati ad un esame di abilitazione professionale, e,
subordinando la partecipazione dei concorrenti ad indici numerici che
esulano dalla valutazione della loro preparazione, esaspererebbe la
natura aleatoria e mnemonica della prova; infine, la normativa
contestata scoraggerebbe l'iscrizione al concorso degli studenti
lavoratori. Queste questioni di costituzionalita' verranno prese in
considerazione nella seconda parte della presente ordinanza.
Nel ricorso venivano inoltre ascritti alla previsione di bando
anche altri aspetti di illegittimita'. In primo luogo, quello della
troppo breve durata da essa assegnata alla prova preselettiva (45
minuti, a fronte di altrettanti quesiti); in secondo luogo, quello
della dedotta incapacita' della stessa procedura di garantire la
parita' di trattamento dei candidati, stanti la mancanza di una
effettiva condizione di anonimato e la diversita' dei quesiti
assegnati a ciascuno.
Infine, si deduceva che la disposizione dell'articolo (sospetto
di incostituzionalita) che esonera dalla preselezione informatica
«coloro che hanno conseguito l'idoneita' in uno degli ultimi tre
concorsi» farebbe discendere l'esenzione dal semplice superamento di
una precedente prova preselettiva, senza esigere anche il superamento
delle relative prove scritte ed orali.
La domanda cautelare proposta unitamente al ricorso veniva
respinta.
In seguito, espletatasi la procedura preselettiva, una parte
degli originari ricorrenti insorgeva mediante successivi motivi
aggiunti avverso l'esito sfavorevole della prova e la conseguente
propria mancata ammissione alle successive prove concorsuali scritte.
Gli interessati, molti dei quali dichiaravano di essersi visti
interdire l'accesso agli scritti pur avendo commesso nei quesiti
della preselezione appena un errore, riproponevano, anche con
l'ausilio di nuovi argomenti, le doglianze gia' introdotte, che
venivano ulteriormente approfondite con una conclusiva memoria a
sostegno delle impugnative.
Anche il secondo, il terzo ed il quarto dei gravami in epigrafe
sono stati proposti da concorrenti che nella stessa procedura non
sono riusciti a superare la prova preselettiva, della quale hanno
impugnato, percio', l'esito sfavorevole.
I dottori Magarelli, Pepoli e Chiarini (i quali ultimi avevano
commesso, rispettivamente, due e tre errori), mediante argomenti
simili a quelli contenuti nel ricorso n. 3246/2001 deducevano
parimenti, con i loro gravami, l'irrazionalita' del sistema della
prova preliminare in discorso, in ragione, in sintesi, della sua
incoerenza rispetto alle successive e vere e proprie prove
concorsuali, dell'illogicita' del risultato dell'eliminazione dal
concorso degli aspiranti che vi avevano commesso anche solo
pochissimi errori, e dell'irrazionalite' del peso cosi' attribuito
alle capacita' puramente menmoniche dei concorrenti. Anche in queste
impugnative veniva dunque prospettata la contrarieta' della
disciplina della materia alle norme costituzionali, facendosi
precipuo riferimento ai parametri costituiti dagli artt. 3, 31 e 97
della Carta; ed anche in questo caso le domande cautelari di parte
ricorrente finivano rigettate.
I ricorsi nn. 10988 e 11898/2003 riguardano, invece, la procedura
concorsuale immediatamente successiva, vale a dire il concorso a
duecento posti di notaio indetto con d.d. 20 dicembre 2002
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2002).
Al di la' di tale elemento differenziale, pero', anche tali
gravami sono stati proposti, come i precedenti, da candidati di un
concorso notarile che si erano visti precluso l'accesso alle relative
prove scritte dal risultato negativo riportato nella precedente fase
preselettiva (dove il dott. Ventura aveva riportato, peraltro, un
solo errore), contro il cui esito sono dunque insorti sollevando
censure e svolgendo argomenti in gran parte simili a quelli contenuti
nelle superiori impugnative.
In resistenza a tutti i ricorsi in esame si e' costituito in
giudizio il Ministero della giustizia attraverso l'Avvocatura
generale dello Stato, che ha presentato specifiche memorie rispetto
ai ricorsi nn. 11340/2001, 10988/2003 e 11898/2003. Nei suoi scritti
la difesa erariale, oltre a contrastare nel merito le argomentazioni
critiche avversarie, opponeva anche delle eccezioni in rito.
Alla pubblica udienza del 26 maggio 2004 i sei ricorsi sono stati
trattenuti in decisione.
1) In via preliminare il tribunale ravvisa l'opportunita' di
disporre la riunione dei ricorsi in epigrafe, atteso che gli stessi,
ponendo problematiche analoghe, si rivelano avvinti da un legame di
connessione obiettiva.
2) Cio' premesso, e' agevole sgombrare il campo dalle eccezioni
in rito che sono state opposte alle impugnative in esame dalla difesa
erariale.
2a) La circostanza che le prove scritte dei concorsi di cui si
tratta si siano gia' tenute senza la partecipazione dei ricorrenti
(ad eccezione, a quanto pare, del dott. Clini) non permette di
pervenire alla conclusione della sopravvenuta carenza dell'interesse
a base dei loro gravami.
Giova ricordare, innanzi tutto, che per pervenire ad una tale
conclusione occorrerebbe che constasse con la necessaria univocita' e
sicurezza il venir meno dell'interesse che aveva giustificato la
proposizione dei ricorsi (sul rigore che tale valutazione richiede
cfr. da ultimo, c.d.s. IV, n. 738, del 24 febbraio 2004): ebbene;
nella fattispecie si e' ben lungi dal poter reputare integrata una
situazione siffatta.
Taluno dei ricorrenti (il dott. Clini, autore del ricorso
n. 11898/2003) ha gia' proposto, unitamente alla propria presente
azione impugnatoria, un'azione risarcitoria a carico
dell'amministrazione, sul presupposto dell'illegittimita' della
procedura preselettiva da essa posta in atto. Ed appare evidente come
analoghe azioni potrebbero essere esperite anche dagli altri
ricorrenti in caso di esito favorevole delle impugnative in esame.
Non senza dire, poi, soprattutto, che i ricorrenti, che sono
praticanti notai, hanno allegato con chiarezza il loro interesse a
non dover soggiacere piu', nell'avvenire, a prove preselettive,
almeno ove organizzate con gli stessi criteri regolanti quelle che li
hanno visti soccombere (in questo senso e' esplicita, in particolare,
la memoria prodotta a sostegno del ricorso del dott. Catarci ed
altri).
2b) La difesa erariale ha eccepito altresi' la irricevibilita'
del ricorso n. 10988/2001 per tardivita' dell'impugnazione, sul
presupposto della mancanza di un immediato ricorso, a suo tempo,
contro il bando concorsuale. A parte il fatto, peraltro, che
un'obiezione del genere non potrebbe in nessun caso valere per il
primo dei ricorsi in trattazione (tempestivamente esperito proprio
avverso il bando del primo dei concorsi in questione), e'
determinante osservare che la stessa difesa ha successivamente
rinunciato in modo espresso alla propria eccezione (memoria del 14-15
maggio 2004), riconoscendo, alla stregua degli orientamenti
interpretativi dominanti in giurisprudenza - da ultimo ribaditi da
c.d.s., A. P., n. 1/2003, e da IV, n. 2797/2004 -, come il bando non
potesse essere considerato a se come fonte di una lesione con
caratteri di attualita'.
2c) Ne' merita adesione, infine, il rilievo della difesa
dell'amministrazione circa l'inammissibilita' delle critiche svolte
da alcuni ricorrenti (in particolare, nel ricorso n. 11898/2003)
avverso la disciplina positiva della prova preselettiva «senza
nemmeno sollevare un'eccezione di incostituzionalita». Benche'
talvolta senza la spendita di formule sacramentali, infatti, tutti i
ricorsi in esame sono sufficientemente univoci nell'esprimere a
carico della normativa vigente i sospetti di incostituzionalita' che
verranno illustrati nel prosieguo (sicche' e' appena il caso di
soggiungere che le questioni di leggittimita' costituzionale possono
essere sollevate anche d'ufficio).
3) Si puo' dunque passare all'esame di quanto attiene al merito
di causa.
La superiore narrativa mostra come la gran parte delle doglianze
svolte mediante i presenti ricorsi dia corpo a critiche a carico
della normativa regolatrice della prova preselettiva introdotta a
preambolo del concorso notarile dalla legge 26 luglio 1995, n. 328, e
segnatamente a dubbi sulla legittimita' costituzionale di
quest'ultima fonte.
Si passeranno quindi di qui a poco in rassegna tali dubbi,
sollevando le corrispondenti questioni di costituzionalita' che
saranno ritenute non manifestamente infondate.
Prima di procedere a tanto, pero', anche onde evidenziare la
rilevanza delle questioni. di costituzionalita' che verranno appresso
illustrate rispetto agli esiti di causa, occorre dire dei restanti
motivi di ricorso, mettendo in luce la, loro infondatezza.
3a) Preliminarmente, secondo logica, va preso in esame il
disposto dell'art. 5-bis, comma 5, immesso nella legge n. 89/1913
dalla legge n. 328/1995, che esonera dalla preselezione informatica
«coloro che hanno conseguito l'idoneita' in uno degli ultimi tre
concorsi». Si sostiene nel ricorso n. 3246/2001 che questa norma
avrebbe fatto discendere l'esonero da essa contemplato dalla semplice
idoneita' riportata in una precedente procedura preselettiva, senza
esigere l'ulteriore superamento delle prove scritte ed orali dello
stesso concorso. La deduzione si presenta peraltro infondata, dovendo
ritenersi che il legislatore si sia richiamato con la propria norma
alla «idoneita» concorsuale nella tradizionale accezione del termine,
la cui utilizzazione non si addice a designare la posizione di chi,
superata soltanto una fase di una procedura selettiva - e per di piu'
una fase meramente propedeutica - nelle successive non sia invece
riuscito a raggiungere un giudizio di sufficienza. A conferma di cio'
vale il dato che nel testo della legge n. 328 del 1995 la prova di
preselezione e' un quid menzionato sempre in modo distinto ed
autonomo rispetto alle tradizionali prove del concorso, al quale
l'idoneita' in questione e' invece dalla stessa legge riferita.
3b) Passando ad altro profilo, deve essere notato che
l'art. 5-ter inserito nella legge n. 89/1913 dalla fonte gia' vista
prescrive semplicemente che la prova di preselezione «verte sulle
materie oggetto del concorso», senza stabilire particolari
limitazioni. Di qui l'infondatezza dell'assunto secondo il quale i
quesiti della preselezione dovrebbero riguardare in maniera esclusiva
istituti giuridici e tematiche di specifico interesse per la funzione
notarile.
3c) Alcuni dei ricorrenti lamentano, inoltre, che non sarebbe
stato prestabilito un criterio trasparente per determinare il grado
di difficolta' dei quesiti compresi nell'apposito archivio
informatico: ma la circostanza che ambedue le tornate concorsuali in
rilievo abbiano visto ammettere agli scritti unicamente gli aspiranti
che in occasione della preselezione non fossero incorsi in alcuna
sorta di errore comporta che la censura non si presenti sorretta da
alcun concreto interesse di parte.
3d) Altri si e' doluto della violazione da parte del Ministero
della giustizia del dovere di attenersi, nell'indizione dei concorsi
notarili, alla cadenza annuale prevista dalla legge n. 328 del 1995.
Appare pero' evidente come una simile previsione integri, per sua
natura, una regola puramente programmatica ed acceleratoria, e non
gia' precettiva, la cui inosservanza ridonda percio' in una
condizione di inopportunita' insuscettibile di tradursi in un vizio
di legittimita' amministrativa.
3e) E' stato poi dedotto che la tutela della parita' di
trattamento dei candidati e le finalita' proprie della procedura
preselettiva avrebbero chiesto che il bando concorsuale prestabilisse
un numero massimo tollerabile di errori per poter considerare
superata la prova in questione. Una clausola di bando siffatta
sarebbe, stata, tuttavia, manifestamente incompatibile con la
sovraordinata disposizione dell'art. 5-ter, comma 3, della legge cit.
Questa dimensiona infatti la platea degli ammessi agli scritti
secondo un criterio del tutto diverso da quello ipotizzato,
prescindendo dal numero degli errori commessi dal singolo, e
permettendo l'ulteriore corso della procedura selettiva, avuto
esclusivo riguardo all'ordine della graduatoria, solo ad «un numero
di candidati pari a cinque volte i posti messi a concorso e,
comunque, non inferiore a novecento» (si vedra' piu' avanti, pero',
come proprio questa impostazione legislativa faccia sorgere dei dubbi
di costituzionalita).
3f) Oggetto di critica e' stata anche la circostanza che la prova
preliminare si sia tenuta in giorni differenziati, cosa che avrebbe
avvantaggiato chi aveva potuto godere di un lasso di tempo maggiore
per prepararsi ad affrontarla.
Lo svolgimento della prova effettivamente non e' stato
contestuale per tutti gli aspiranti, dal momento che questi sono
stati distribuiti entro un arco di tempo che il ricorso n. 11898/2003
(che contiene specificamente la doglianza) colloca tra il 30 giugno
ed il 10 luglio 2003.
Se pero' si da' la debita importanza, oltre che alle aspirazioni
individuali dei candidati, anche alle esigenze organizzative e
finanziarie della pubblica amministrazione (delle quali la tesi di
parte privata non si fa in alcun modo carico), e, soprattutto, si
raffronta la brevita' dei tempi complessivi impiegati per lo
svolgimento della prova preselettiva al ben piu' lungo lasso di tempo
occorrente ai fini dell'apprendimento della grande mole di dati
necessari per poter sostenere utilmente la prova, appare inevitabile
pervenire alla conclusione che la differenziazione di tempi imposta
ai concorrenti si presenta tutto sommato limitata e suscettibile di
giustificatazione, e pertanto il vizio di legittimita' denunciato non
sussiste.
3g) In molteplici dei ricorsi in esame sono stati inoltre
manifestati dubbi di legittimita' a proposito della clausola di bando
che ha regolato la durata della prova preselettiva fissandola in 45
minuti (a fronte dei 45 quesiti assegnati a ciascun concorrente), in
relazione alla norma regolamentare (art. 4, comma 5, d.m. 24 febbraio
1997 n. 74) che stabilisce la «durata massima» della prova stessa in
settanta minuti. Al riguardo, pero', il tribunale ritiene di doversi
uniformarsi all'interpretazione espressa in sede di merito dal
giudice d'appello (c.d.s., IV, n. 2797 del 2004), il quale ha ormai
chiarito come la disciplina regolamentare abbia inteso fissare solo
un limite massimo alla durata della prova, accordando in questo modo
all'amministrazione la possibilita' ove da essa ritenuto opportuno in
relazione alla singola procedura di stabilire una durata anche
inferiore.
3h) Un ulteriore argomento critico utilizzato e' stato quello
della mancanza di effettive condizioni di anonimato nell'ambito della
procedura. Alcuni ricorrenti hanno fatto infatti leva sulla
circostanza che ogni candidato all'inizio della prova aveva l'onere
di inserire nell'elaboratore assegnatogli un tesserino magnetico
contenente i propri dati identificativi. Cio' non dimostra affatto,
tuttavia, che nella successiva fase, quella, decisiva, dedicata alla
verifica delle risposte individuali date, i questionari compilati
potessero rivelare la propria paternita'. E, d'altra parte,
l'assoluta oggettivita', e predeterminazione dei criteri da seguire
nella correzione della prova in, questione non consente di ravvisare
nella situazione descritta, almeno alla stregua degli elementi
forniti dalle parti ricorrenti, neppure un principio di prova
dell'esistenza del dedotto vizio di violazione del canone della
parita' di trattamento.
3i) Gli stessi ricorrenti, del resto, ricordano - rionoscendo la
valenza della relativa previsione ai fini garantistici - che, a norma
dell'art. 7 del bando, a ciascun candidato doveva essere consegnato
all'esito un attestato indicante i quesiti che gli erano stati
assegnati e le risposte da lui personalmente date (garanzia, questa,
che sarebbe stato difficile fornire senza una preliminare
identificazione del candidato fatta nel modo detto nel paragrafo
precedente). Ne' la mera circostanza che in fase di rilascio dei
menzionati attestati la commissione abbia potuto omettere la
richiesta ai concorrenti di controfirmarli per ricevuta - come pure
richiedeva il medesimo art. 7 - potrebbe integrare alcunche' di piu'
di una mera irregolarita' formale, per definizione priva di portata
invalidante.
Anche un altro rilievo di parte ha chiamato in causa il principio
della parita' di trattamento.
Dalla norma di legge che vuole che i quesiti siano «formulati in
modo da assicurare parita' di trattamento per i candidati» e' stato
desunto che la proporzionata distribuzione dei quesiti rispetto alle
varie materie, cosi' implicitamente prescritta, dovrebbe essere
registrabile, oltre che in astratto, anche, in concreto, nel
questionario sottoposto ai singoli concorrenti.
Peraltro, parte ricorrente - al di la' del mero enunciato recato
dal ricorso n. 10988/2003- non ha dimostrato che i criteri di
distribuzione dei quesiti in concreto applicati, dei quali si duole,
si discostassero da quelli previsti dalla legge, cui ha dato conforme
articolazione il regolamento (d.m. 24 febbraio 1997 e successive
modificazioni).
Ne consegue che anche questa doglianza deve essere disattesa,
salva la rifluenza della questione posta sotto il diverso profilo
della legittimita' costituzionale della disciplina legislativa della
procedura preselettiva (cfr. infra, n. 4e).
3m) Sulla strutturazione dei questionari verte poi un'ulteriore
censura.
Con essa ci si riferisce al fatto che il secondo criterio teste'
esposto, quello attinente ai gradi di difficolta' dei quesiti, invita
a tenere conto «dell'intero archivio, unitariamente e
complessivamente considerato, indipendentemente dai singoli
raggruppamenti per materie». Su questa premessa, si contesta
l'ingiustizia della possibilita' che un candidato debba rispondere ad
un numero di domande, ad esempio di diritto civile, classificate come
«difficili» diverso da quello dei quesiti di pari complessita'
rivolti nella stessa materia ad altro candidato.
Poiche', peraltro, sul livello complessivo di difficolta' offerto
da ciascun questionario e' comunque il medesimo, e, giova ribadirlo,
tutti i gradi di difficolta' ed i raggruppamenti per materia devono
esservi proporzionalmente rappresentati, tutto cio' permette di
rinvenire garanzie sufficienti a far considerare rispettato, da parte
della disciplina regolamentare, il dettato della fonte sovraordinata
sulla parita' di trattamento dei candidati, anche alla luce del fatto
che la diversita' dei quesiti sottoposti a ciascuno «La prova di
preselezione e' unica per ciascun candidato», recita l'art. 5-ter,
comma 2) non permetterebbe comunque di conseguire in alcun caso una
parita' di trattamento assoluta.
3n) Sempre a proposito dei quesiti individualmente assegnati,
infine, appare inevitabile il rigetto di tutti gli assunti, generici
e puramente assertivi, tesi a definire erronea la soluzione di
singoli quesiti prestabilita come corretta; e parimenti scontata e'
la reiezione dell'astratta contestazione per cui alcuni quesiti non
sarebbero circoscritti, come prescrive invece la legge, ai soli dati
normativi.
3o) Dalle considerazioni svolte negli ultimi paragrafi emerge,
pertanto, con l'infondatezza delle censure di parte non riconducibili
a questioni di legittimita' costituzionale, la rilevanza delle
questioni medesime contestualmente proposte, dalle quali dipendono,
come e' di tutta evidenza, le sorti dei ricorsi in esame.
4) Ai fini di un adeguato inquadramento delle questioni
prospettate sembrano opportune delle notazioni introduttive.
4a) Con lo strumento della procedura preselettiva si sono voluti
affrontare, come e' noto, gli inconvenienti derivanti dalla crescente
moltitudine dei partecipanti al concorso notarile, la quale ha
aggravato in misura crescente le operazioni connesse all'espletamento
delle sue prove scritte, prolungando oltre misura i tempi occorrenti
per la correzione degli elaborati (c.d.s., IV, n. 2797/2004).
La finalita' che l'ordinamento assegna alla prova preliminare ad
avviso della giurisprudenza e', in pratica, quella di operare una
prima scrematura tra gli aspiranti. Di accertare, cioe', il possesso
da parte loro di un livello di preparazione minimo, in ordine ai
contenuti della normativa vigente, tale da rendere utile la
partecipazione alle tradizionali prove di concorso, giustificandola
mediante la dimostrazione dei candidati di disporre di serie basi per
poter aspirare a sostenerle, e, per converso, diretta ad escludervi
quanti non posseggano all'uopo un bagaglio culturale minimo (c.d.s.,
IV, n. 2190 dell'11 aprile 2001; Ad. Gen., n. 5 del 23 gennaio 1997).
La ratio della procedura risponde, allora, ad un'esigenza di
semplificazione del concorso, attraverso la riduzione del numero dei
partecipanti alle sue prove scritte mediante la selezione dei
soggetti muniti di adeguata preparazione.
4b) Una valutazione in chiave meramente astratta della procedura
non puo' che deporre, percio', per la sua conformita' ai principi di
buona organizzazione, efficienza e razionalita' dell'azione della
pubblica amministrazione. Questo tribunale ha avuto recentemente modo
di osservare (ordinanza n. 6360/2004), invero, che «La previsione, a
scopi di semplificazione ed accelerazione dell'iter concorsuale,
della necessita' di sottoporre i candidati ad una prova preliminare
preordinata ad accertare il possesso da parte loro di requisiti
culturali di base non appare irragionevole; essa, infatti, consente
di ridurre il numero dei partecipanti alle prove scritte - con
conseguente riduzione della complessita' e dei tempi della procedura
- attraverso un meccanismo semplice e tale da garantire la parita' di
trattamento degli interessati». E, come il Consiglio di Stato ha
fatto notare, non puo' negarsi che la preselezione informatica
permetta di decurtare cospicuamente il numero degli aspiranti entro
un ragionevole lasso di tempo, ne' che i suoi contenuti siano
coerenti con la sua funzione selettiva (IV, n. 2797/2004 cit.).
Per quanto premesso, non e' sostenibile che lo strumento della
preselezione informatica, nella sua configurazione astratta, per il
solo fatto di vertere su dati normativi comprometterebbe una seria e
ragionevole selezione, sostanziandosi in un sistema ontologicamente
inidoneo a dimostrare la preparazione dei candidati e contrario al
parametro del buon andamento dell'amministrazione.
Donde la manifesta infondatezza di ogni dubbio di legittimita'
costituzionale che si muova su questo piano del tutto astratto.
4c) Quest'ultimo, pero', non sembra l'unico piano possibile di
analisi delle problematiche poste dalla materia.
Il vaglio di una disciplina legislativa in punto di conformita'
ai canoni di ragionevolezza e buon andamento amministrativo,
ancorche' ammissibile soltanto entro ristretti limiti, non puo'
risolversi nell'ambito di una dimensione puramente astratta, in
termini avulsi dalle conseguenze che la normativa in scrutinio
produca nel suo venire a contatto con la fenomenologia da essa
regolata, quando le conseguenze riscontrate non scaturiscano dal
concorso di concause anomale o altri fattori contingenti, ma per la
regolare uniformita' con la quale si producano debbano considerarsi
come la fedele proiezione della stessa disciplina sulla realta'
regolata, manifestando quindi un legame di organica appartenenza alla
previsione legislativa.
4d) Il dato che ad avviso del tribunale, invero, non puo' essere
ignorato, e' che in entrambe le tornate concorsuali investite dal
contenzioso in esame, cosi' come nella procedura ancora precedente
(cfr. la sentenza del c.d.s. n. 2797/2004 cit., pag. 28), gli
svolgimenti del meccanismo preselettivo hanno costantemente condotto
a limitare l'ammissione alle successive prove scritte ai soli
aspiranti che nei quesiti loro sottoposti non fossero incorsi in
alcun errore, sancendo l'esclusione di tutti coloro che avessero
commesso un ridotto numero di sbagli e, al limite, anche uno solo.
Il punto sembra meritare qualche riflessione.
Nel concorso per uditore giudiziario per varie ragioni - tra le
quali la maggiore vastita' del relativo archivio di quesiti, e, come
meglio si vedra', la meno diffusa motivazione dei suoi concorrenti -
la preselezione informatica ha funzionato in maniera abbastanza
elastica, non rivelandosi preclusiva dell'accesso alle prove scritte
per gli aspiranti incorsi solo in un ridottissimo numero di errori. E
tuttavia cio' non ha impedito al legislatore, mediante la legge n. 48
del 13 febbraio 2001 (pur corredata di una peculiare normativa
transitoria), di prevedere l'abolizione della preselezione per tale
tipo di concorso (benche' tradizionalmente impegnato da un numero di
concorrenti piu' elevato rispetto al concorso notarile).
Lo stesso strumento organizzativo ha pero' dato sul versante del
concorso notarile una risposta differente, per motivi - tutto sommato
prevedibili - sui quali pare il caso di soffermarsi ulteriormente.
Questo concorso, difatti, sia per la necessita' di una previa
pratica biennale particolarmente impegnativa, sia per il carattere
settoriale ma estremamente specialistico delle materie di studio di
cui e' necessario l'approfondimento, si presta notoriamente assai
poco o punto ad improvvisazioni e tentativi estemporanei da parte di
aspiranti impegnati su molteplici fronti, e vede cimentarsi platee di
candidati per gran parte notevolmente motivati e concentrati in
maniera pressoche' esclusiva sul preciso obiettivo professionale
prescelto.
Ebbene, l'innesto in una realta' siffatta della preselezione
informatica ha fatalmente indotto, a seguito della pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale dell'archivio informatico delle domande e
risposte di tale prova, ad una pratica di massa di meccanica
memorizzazione passiva dei suoi contenuti, la quale ha
sistematicamente portato ad un altissimo numero di concorrenti -
sicuramente superiore al preventivato - in grado di non incappare in
alcun errore. Opera di apprendimento, questa, nella quale, tra
l'altro, la mole dei dati da assorbire, e la necessita' per gli
stessi concorrenti di acquisire una reattivita' massima
specificamente calibrata sui quesiti dell'archivio, hanno
inevitabilmente spinto per una tecnica di memorizzazione per
«parole-chiave» di ciascun quesito e correlativa soluzione piuttosto
che ad una memorizzazione delle norme nel loro testo, tecnica, questa
seconda, che avrebbe dato minori garanzie di successo (a conferma di
tanto va tenuto presente che le risposte alternative tra cui
scegliere sono sovente assai simili tra loro e fuorvianti,
differenziandosi l'una dall'altra per dettagli solo formali).
4e) Ora, appare gia' ictu oculi evidente come il sistema della
preselezione nel contesto descritto privilegi accentuatamente le
capacita' mnemoniche dei singoli, anche prescindendo dalla loro
effettiva preparazione giuridica (con i suoi corollari rappresentati
dalle capacita' di analisi e sintesi), e penalizzando chi, pur dotato
di solide capacita' tecniche, non disponga di altrettanto spiccate
abilita' mnemoniche.
Ma a questo aspetto, invero centrale, ci si dedichera' nei
prossimi paragrafi. Quel che si vuole ancor prima sottolineare,
infatti, e' l'abnorme incidenza che in una procedura preselettiva con
queste caratteristiche, nella quale, come si e' detto, e' normalmente
sufficiente la commissione di un solo errore - fosse pure su di un
quesito classificato «difficile» - per essere condannati
all'esclusione, viene giocata dal fattore della mera sorte.
Premesso che la necessita' dell'amministrazione di pervenire alla
formulazione di un numero di quesiti congruamente elevato ha condotto
ad attingere, ai fini della loro elaborazione, anche alle
disposizioni piu' marginali ed inusitate del codice civile, deve
essere evidenziato che, per quanto la disciplina positiva esiga che i
questionari siano formulati - come si e' visto - con lo stesso grado
di difficolta' complessiva, ed in modo tale da tutelare la parita' di
trattamento dei candidati, la circostanza che la prova di
preselezione debba essere unica per ciascun candidato non potra' mai
consentire di pervenire ad un trattamento completamente uguale per
tutti. Per quanto sforzi possa fare l'ammistrazione, infatti,
l'equivalenza dei questionari non potra' mai essere assoluta, avuto
riguardo alla diversita' delle materie (e loro partizioni interne)
cui i singoli quesiti si riferiscono, alla piu' o meno felice
formulazione testuale di questi, e al carattere piu' o meno centrale
o, invece, marginale dell'argomento prescelto rispetto ai compiti
notarili (e quindi agli orizzonti tipici dello studio e della pratica
professionale degli aspiranti).
Ora, questi aspetti, che sarebbero destinati a passare in secondo
piano in una prova regolata con adeguata elasticita', tale cioe' da
ammettere un fisiologico margine di tollerenza per l'errore, nel
contesto descritto sembrano invece assumere un'incidenza ben diversa
ed assai piu' penetrante (esaltata, tra l'altro, dai ristrettissimi
tempi messi a disposizione dei concorrenti, che sconsigliano, se non
impediscono, qualsiasi velleita' di riflessione).
Se e' indubitabile, dunque, che «un significativo grado di
aleatorieta e' ... insito in ogni procedura concorsuale» (c.d.s., IV,
n. 2797/2004), appare, pero', altrettanto vero che, mentre nelle
normali procedure selettive le tracce delle prove scritte sono comuni
a tutti i concorrenti, ed il passaggio di questi alla fase successiva
non necessita del conseguimento del massimo punteggio teoricamente
possibile, bastando a tal fine una valutazione di sufficienza
(eventualmente qualificata), per contro, un contesto di questionari
individuali differenziati in cui basta, di norma, anche un solo
errore a determinare l'eliminazione, evidenzia un'alea
qualitativamente diversa e notevolmente superiore.
4f) Tornando alla constatazione che la preselezione ha
costantemente funzionato nella pratica nel senso di esigere, nei
candidati, la mancanza di qualsivoglia errore e la necessita'
indefettibile del raggiungimento de punteggio massimo, cio' rende
manifesto come la realta' abbia reagito in modo difforme da quanto
immaginato in sede di previsione normativa: alla prova dei fatti e'
avvenuto, invero, che tutto il complesso apparato sulla
classificazione dei quesiti per gradi di difficolta' si e'
sistematicamente rivelato inutile e privo di senso, cosi' come il
rituale della formazione di una graduatoria.
Mentre anche nei concorsi pubblici piu' qualificati (e cosi'
anche ai fini delle stesse prove scritte di quello notarile) e'
richiesto ai candidati il conseguimento, quale sufficienza, di
votazioni medio-alte, ma mai necessariamente del massimo punteggio
teoricamente possibile, la preselezione notarile richiede, quindi, un
«patrimonio» di acquisizioni mnemoniche eccellente, e non di semplice
o magari qualificata sufficienza, quasi che quello della perfezione
nella conoscenza mnemonica fosse il valore supremo da ricercare negli
aspiranti. Conseguentemente anche i migliori giuristi, per il solo
fatto di avere avuto una lievissima defaillance mnemonica - e magari
a proposito di una norma priva del benche' minimo rilievo - o anche
soltanto un'esitazione negli automatismi che la velocita' della prova
richiede, si vedrebbero irragionevolmente interdetta l'ammissione al
concorso vero e proprio.
In contrasto, allora, con la funzione della preselezione di
operare una prima scrematura della platea degli aspiranti, accertando
il possesso di un livello di preparazione minimo tale da rendere
utile la partecipazione alle tradizionali prove di concorso (anche in
armonia con il fatto che in occasione delle prove scritte e' ammessa
la libera consultazione dei codici, del tutto normale anche
nell'attivita' professionale), nella normativa regolatrice della
procedura, vista nella sua vivente dimensione applicativa, chi
commette anche un ridottissimo numero di errori, o al limite pure uno
solo, si vede negare l'accesso alle prove scritte, e finisce cosi'
trattato alla stessa stregua di coloro che di errori ne abbiano
commessi una moltitudine. Cio' laddove non sembra plausibile
ipotizzare - a maggior ragione avuto riguardo ai fini propri della
preselezione - che esista una reale differenza di preparazione tra
chi commetta un errore e chi non sia incorso in alcuno sbaglio: e
questo anche alla luce di quanto si e' detto al n. 4d a proposito
delle tecniche di memorizzazione richieste per l'ottimale approccio
alla procedura (memorizzazione per parole chiave di quesiti e
soluzioni, piuttosto che per testi normativi), e del fatto che non
pochi dei quesiti vertono su norme di mero dettaglio o desuete, o
comunque di rilievo pratico e scientifico del tutto marginale o
trascurabile.
Ne' puo' tacersi l'odiosita' della discriminazione che una prova
preselettiva con questi connotati non manca di produrre a detrimento
di chi, pur dotato di preparazione e capacita' tecniche di
prim'ordine, non possa vantare delle personali capacita' mnemoniche
altrettanto spiccate.
Il sistema in esame taglia, pertanto, fuori dal concorso soggetti
che per preparazione ed impegno profuso potrebbero avere ben titolo a
cimentarsi con le prove concorsuali vere e proprie, che sole possono
garantire una reale valutazione della capacita' e meritevolezza di un
aspirante. E, per converso, limitando l'ammissione ai candidati che
hanno dimostrato una migliore performance mnemonica, valorizza un
quid che non puo' essere incondizionatamente apprezzato, in realta',
come indice di una superiore preparazione o capacita'
tecnico-professionale. Non puo' essere considerata invero tale una
conoscenza del dato normativo (cosi' come trasfuso nel quesito) che
sia pretesa, indiscriminatamente, ben oltre la soglia delle norme
rivestenti una qualsiasi forma di importanza ai fini professionali,
pratici o sistematici, fino all'estremo del piu' marginale, remoto o
desueto dettaglio. Un'esasperazione mnemonica spinta
parossisticamente fino al minimo particolare, infatti, non
permetterebbe piu' di guardare al superamento della preselezione come
ad un risultato deponente per una maggiore preparazione, connotandolo
piuttosto come l'effetto di una prestazione ormai slegata dalla
conoscenza ed inclinazione giuridica e divenuta fine a se stessa.
4g) E con cio' si arriva a mettere in luce un ulteriore profilo
di dubbia conformita' dell'assetto normativo in esame ai parametri
costituzionali sopra indicati.
L'esistenza di una prova preliminare dotata dei connotati
descritti costringe la platea degli aspiranti notai ad indugiare
oltre modo in una spossante opera di memorizzazione (e indi di
ripasso periodico) di dati normativi o pseudonormativi, protratta,
nell'impegnativa ricerca della perfezione, ben oltre quanto sarebbe
richiesto ai fini anche della piu' seria e solida preparazione
tecnico-giuridica, con l'effetto di venire distolta, a causa di
questa massiccia applicazione mnemonica, dallo studio vero e proprio.
E' quindi fatale che tutto cio' possa avere delle ricadute negative
sull'approfondimento delle attivita' di studio e sullo sviluppo delle
capacita' di analisi di tutti gli interessati, molti dei quali
finiranno con il dedicare alle attivita' realmente formative energie
e tempi ridotti (almeno rispetto a quanto avveniva in passato), in
contrasto con l'interesse pubblico ad ottenere attraverso la
selezione e piu' in generale a poter disporre delle migliori
individualita'.
5) Tirando le fila delle considerazioni fin qui svolte, sembra
quindi di poter dire che la preselezione informatica del concorso
notarile, cosi' come regolata, realizzi una scrematura tra gli
aspiranti che risulta incoerente con il fine, assegnatole, di
accertare il possesso in ciascuno della semplice attitudine ad
affrontare il concorso vero e proprio, e funzionalizzata, in realta',
a premiare la perfezione di un apprendimento mnemonico che pare
diventare, patologicamente, fine a se stesso; incongruamente,
inoltre, viene richiesto uno standard massimo nella mnemonica dei
dati, laddove per le pur ben piu' importanti capacita' tecniche da
misurare in occasione delle prove scritte e' sufficiente uno standard
semplicemente medio-alto (vale a dire il punteggio minimo di 105/150
di cui all'art. 24, ult. comma, r.d. n. 1953/1926).
Nello stesso tempo la disciplina della procedura, sui cui esiti
la sorte ha un'incidenza che pare abnorme, comporta delle disparita'
di trattamento che si presentano prive di giustificazione e quindi
irragionevoli. Si e' visto, difatti, che essa assoggetta allo stesso
destino il candidato che sia riuscito a sbagliare praticamente tutti
i quesiti sottopostigli e quello che, all'opposto, pur debitamente
impegnatosi, abbia commesso un solo errore, e per converso
differenzia il trattamento fatto a quest'ultimo da quello riservato a
chi, con preparazione analoga, abbia dato risposte tutte corrette.
In definitiva, percio', il concorso pubblico nella sua interezza,
in quanto preceduto e condizionato da una procedura siffatta, non
sembra piu' regolato in modo consono alla sua funzione costituzionale
(art. 97, comma 3) di mezzo di selezione dei candidati piu'
meritevoli e capaci (cfr. ad es. C. cost., n. 333\1993).
6) Alla stregua di tanto, pur tenendo conto del principio che il
giudizio di legittimita' costituzionale di una legge che si assuma
contrastante con i principi di ragionevolezza e buon andamento della
pubblica amministrazione non puo' comportare un esame di merito circa
l'opportunita' della normativa contestata, ne' una riformulazione
della ponderazione di interessi che con questa il legislatore nella
sua insindacabile discrezionalita' aveva compiuto, ma puo' consistere
solo in una valutazione meramente estrinseca delle scelte legislative
sotto il profilo della loro palese arbitrarieta' o manifesta
irragionevolezza, il tribunale non puo' esimersi dal sollevare una
questione di legittimita' costituzionale avverso la disciplina
descritta.
La questione investe lo sbarramento posto dall'art. 5-ter, comma
3, inserito nella legge n. 89 del 16 febbraio 1913 dall'art. 1 della
legge n. 328 del 1995, dove esso stabilisce che (in aggiunta ai
candidati di cui al comma 5 dell'art. 5-bis) «e' ammesso a sostenere
le prove scritte un numero di candidati pari a cinque volte i posti
messi a concorso» (pur con i temperamenti per cui tale numero non
puo' comunque essere inferiore alle novecento unita' e alle stesse
prove sono ammessi anche tutti i candidati classificatisi ex aequo
rispetto all'ultimo avente titolo).
La vigenza di tale sbarramento, basato su parametri avulsi dalla
preparazione del singolo candidato, in quanto dipendenti unicamente
dal numero di posti messi a concorso e dalle performances altrui, da'
causa, infatti, alle incongruita' e discriminazioni sopra descritte.
A queste la disciplina dello stesso articolo potrebbe sottrarsi
mediante la previsione a priori di una congrua soglia massima di
errori suscettibile di portare in ogni caso al superamento della
preselezione. sistema che permetterebbe di raccordare l'accesso alle
prove scritte al possesso del livello di preparazione minimo reputato
accettabile. Cio' lascerebbe, inoltre, a disposizione dei candidati
un tempo piu' congruo per la preparazione alle prove scritte ed
orali, che sono quelle deputate ad un vaglio non esteriore e
meccanico delle loro attitudini e capacita', ivi comprese quelle di
analisi e di argomentazione.
Quanto precede giustifica la valutazione di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
della norma indicata in relazione agli articoli 3 e 97, primo e terzo
comma, della Costituzione (mentre non si ravvisano puntuali elementi
di possibile contrasto con gli artt. 4 e 51 della Carta, chiamati
solo genericamente in causa da taluni dei ricorrenti).
La questione delineata va pertanto sottoposta al vaglio della
Corte costituzionale, ed il presente giudizio va conseguentemente
sospeso in attesa della sua decisione.